Voor de tweede keer in de geschiedenis mag heel Nederland via een referendum stemmen over een Europees verdrag. Waar het op 6 april ‘slechts’ gaat over het associatieverdrag met Oekraïne, daar stemde Nederland in 2005 over een Europese Grondwet. In het eerste nationale referendum ooit in ons land, zei een meerderheid van zestig procent van de kiezers ‘nee’. Waarom wilde de Tweede Kamer per se een volksraadpleging op zo’n cruciaal moment in de Europese samenwerking?

 

Wie anno 2016 het lijstje van voorstanders van het Nederlandse referendum over de Europese Grondwet bekijkt, ziet daar één opvallende naam tussen zitten. Juist de VVD, de partij die in 1999 tijdens de Nacht van Wiegel het correctief referendum uit de Nederlandse Grondwet hield, hielp in 2004 de initiatiefwet van PvdA, GroenLinks en D66 aan een meerderheid. Extra opvallend was dat de liberalen twee jaar daarvoor nog tegen een motie stemden die opriep tot een nationaal of Europees referendum over de uitkomst van de Europese Conventie – de bijeenkomst waaruit het Grondwettelijke Verdrag zou komen.

 

PvdA, GroenLinks en D66 konden de steun van de VVD goed gebruiken. Aanvankelijk leken zij geen meerderheid te hebben om hun referendumwet door de Tweede Kamer te loodsen. Ook met steun van de SP bleef het voorstel op 65 van de 150 zetels steken. Regeringspartij CDA was, samen met de ChristenUnie en SGP, tegen. Volgens de christelijke partijen stonden referenda ‘op gespannen voet’ met de functie van de Tweede Kamer in een representatieve democratie.

 

Wie anno 2016 het lijstje van voorstanders van het Nederlandse referendum over de Europese Grondwet bekijkt, ziet daar één opvallende naam tussen zitten: de VVD.

Met dank aan de aanvoerder

De onverwachte draai van de VVD viel toe te schrijven aan één man: Jozias van Aartsen, fractievoorzitter van de liberalen sinds het aantreden van het Balkenende II in 2003. Hij mocht zich officieel nooit partijleider noemen – Van Aartsen moest het doen met de wat ongebruikelijke titel ‘aanvoerder’ van de partij. Toch kreeg hij bij de bezegeling van zijn fractievoorzitterschap op het partijcongres van de VVD in 2003 een meerderheid achter zijn idee voor een raadplegend referendum over de Europese Grondwet.

 

Dit was geen geringe prestatie. Enkele prominente VVD’ers spraken luidkeels hun afkeuring uit over Van Aartsens voornemen. Volgens oud-senaatsvoorzitter Frits Korthals Altes (later lid van de onafhankelijke referendumcommissie) was het referendum als middel ‘erger dan de kwaal’. Erelid Henk Vonhoff noemde het referendum ‘de doodskist van de democratie’. Ook minister Gerrit Zalm, aanvankelijk nog beschouwd als leider van de liberalen, was tegen.

 

De onverwachte draai van de VVD viel toe te schrijven aan één man: Jozias van Aartsen, fractievoorzitter van de liberalen sinds het aantreden van het Balkenende II in 2003.

De steun bij een meerderheid van de VVD voor de ideeën van Van Aartsen kan deels worden verklaard vanuit de tijdsgeest in de jaren na de Fortuyn-revolte. Om de kloof tussen de burger en bestuurder te dichten, moest politiek anders en minder krampachtig proberen interne meningsverschillen toe te dekken. Met een ‘open discussie’ kon voorkomen worden dat politici ‘met meel in de mond’ praatten. Bij deze ‘nieuwe politiek’ hoorden volgens Van Aartsen ook nieuwe instrumenten. Bovendien was Europa bij uitstek een onderwerp dat vroeg om een directere betrokkenheid van de burger.

 

Europa als het weer

Eigenlijk moest het gehele Europees Grondwettelijk Verdrag de band tussen de burger en de EU versterken. In Nederland kwam bij de Europese Parlementsverkiezingen van 1999 nog geen dertig procent van de kiezers opdagen. Europa ‘leefde’ nauwelijks onder bevolking, onderstreepte toenmalig PvdA-Kamerlid Frans Timmermans: “De stemming in het land is nog steeds: Europa is als het weer. Het kan goed weer zijn, maar meestal is het slecht weer. Uit Europa komen alleen maar slechte dingen, maar ik kan daar niets aan doen. Als wij die houding niet weten te veranderen, loopt de boel hartstikke vast. Europa is dan niet in staat om te presteren omdat de burgers zich niet in Europa thuis voelen.”

 

Ook buiten Nederland deelden politici deze zorgen. Daarom kwam in 2002 en 2003 een Europese Conventie bijeen van regeringsleiders, nationale en Europese parlementariërs uit alle (kandidaat)lidstaten. Er moest een voorstel op tafel komen om de EU zowel ‘democratischer’ als ‘effectiever’ te maken. In de gesloten compromissen bij de verdragen van Amsterdam (1997) en Nice (2001) ontbrak volgens voor- én tegenstanders tot dan toe een overkoepelende ideologie. Het antwoord op de vraag waar de Europese samenwerking toe moest leiden bleef uit.

 

Alle los van elkaar gesloten verdragen – de Verdragen van Rome uit 1957 waren nog steeds van kracht – maakten de Europese besluitvorming bovendien onduidelijk en konden beter vervangen worden door één heldere en beknopte tekst. Dat lukte maar half. In oktober 2004 ondertekenden de Europese regeringsleiders de verdragstekst. Het document telde, inclusief de bijkomende protocollen en verklaringen, 852 pagina’s.

 

Het antwoord op de vraag waar de Europese samenwerking toe moest leiden bleef uit.

Contract tussen Brussel en de burger

Hoewel over de inhoud op dat moment nog werd onderhandeld, dienden Niesco Dubbelboer (Partij van de Arbeid), Farah Karimi (GroenLinks) en Boris van der Ham (D66) op 20 mei 2003 hun voorstel bij de Tweede Kamer in voor een volksraadpleging over het nieuwe Europese verdrag. Een referendum was volgens de drie Kamerleden ‘het aangewezen instrument’ om de ‘directe betrokkenheid van de burgers bij de hervorming van de EU’ te vergroten. Bij de Europese Conventie werd immers niet gesproken over een zoveelste verdragsherziening, maar om de schepping van een Europese constitutie. Oftewel: een contract tussen Brussel en de burger, mét een Handvest van de grondrechten. Dubbelboer, Karimi en Van der Ham stelden dat ‘een gezamenlijk Europa’ alleen kans van slagen had, indien de inwoners invloed konden uitoefenen op de belangrijkste besluiten van de EU.’

 

Vier dagen eerder presenteerde Balkenende II (CDA, VVD en D66) het regeerakkoord. Daarin stond niets over eventuele voornemens voor een referendum. Het kabinet wilde eerst een advies van de Raad van State over de kwestie afwachten. Toch liet de premier het in een debat met de Tweede Kamer niet na om zijn visie te geven: “Wij kennen de teksten nog niet en wij weten niet wat er vervolgens mee gebeurt in de IGC (Intergouvernementele conferentie). Een referendum over de resultaten van de Conventie is daarom ontijdig, ongericht en weinig zinvol.”

 

Balkenende had ook bezwaar bij de suggestie om het referendum te laten samenvallen met de Europese Parlementsverkiezingen in 2004: vlak voordat Nederland voorzitter van de EU werd. “Gesteld dat er op een referendum ’nee’ volgt en wij dat ’nee’ hebben drie weken voor het begin van het Nederlands voorzitterschap, dan is dat een probleem.” Enkele dagen voor het daadwerkelijke referendum (in 2005) formuleerde hij zijn zorgen nog wat scherper in een interview met Algemeen Dagblad: “Ik sta voor gek als het een ‘nee’ wordt. Ik kan het niet uitleggen in het buitenland.”

 

Bindend referendum?

Zijn CDA sprak zich om meerdere redenen negatief uit. Volgens de Eerste Kamerfractie kwam het Nederlandse raadgevende referendum in de praktijk neer op een bindend referendum. Media zouden verkiezingsdebatten organiseren, burgers kregen een oproepkaart thuisgestuurd en parlementariërs trokken het land in om campagne te voeren. Hoe kon dan nog gesproken worden van een advies dat de Tweede Kamerfracties naast zich neer zouden leggen?

 

Daarnaast was er volgens de christendemocraten ook geen sprake van een unieke situatie die vroeg om een referendum. De Europese Grondwet bevatte ‘geen substantiële soevereiniteitsoverdracht’ en verschilde slechts ‘gradueel’ met eerdere verdragen. De CDA-senatoren erkenden dat de Europese integratie tot dan toe te kampen had met een democratisch tekort, maar het referendum leek daardoor een manier waarop om ‘vergeving [werd] gevraagd voor eerdere tekortkomingen in de communicatie met burgers rond mijlpalen in het integratietraject’.

 

De Raad van State sprak zich positief uit over de tijdelijke referendumwet, maar met een kanttekening: het voorstel ging sterk uit van een Nederlands ‘ja’. PvdA, GroenLinks en D66 gingen niet in op de situatie met een lage opkomst of negatieve uitslag. Als maar een kleine groep kiezers kwam opdagen en in meerderheid ‘ja’ stemde, bleef het draagvlak voor de Europese Grondwet smal.

 

Het CDA sprak zich om meerdere redenen negatief uit. Volgens de Eerste Kamerfractie kwam het Nederlandse raadgevende referendum in de praktijk neer op een bindend referendum.

Halfslachtig ‘ja’

Door vertragingen in de onderhandelingen over de definitieve grondwettekst zou het eerste nationale referendum in Nederland uiteindelijk pas in juni 2005 worden gehouden. LPF, SGP, CU en vooral SP voerden vooraf de nee-campagne aan. In hun voetspoor volgde Geert Wilders, in 2004 opgestapt bij de VVD, die het Turkse EU-lidmaatschap als belangrijkste thema had.

 

Hun campagneboodschap kreeg bijval dankzij een halfslachtig ‘ja’ van de voorstanders van de grondwet. GroenLinks adviseerde ‘ja’ vanwege het milieu en dierenwelzijn. D66 had eigenlijk liever een kleinere Commissie en een machtiger Europees Parlement gezien. Daarnaast was vooral de PvdA-achterban sterk verdeeld, met Ronald Plasterk en Marcel van Dam als belangrijkste tegenstanders van de grondwet. Bij de VVD ging Van Aartsen zover met zijn ‘nieuwe politiek’ dat hij in 2003 dreigde met een nee-stem tegen de grondwet als Nederland een eurocommissaris met stemrecht zou verliezen. Dit was tegen het zere been van VVD-minister Zalm en het kabinet en de ‘politiek aanvoerder’ bond al snel in.

 

De tegenstanders van de grondwet – goed voor 24 zetels in de Tweede Kamer – drukten de voorstanders in het defensief doordat zij nauwelijks op hun argumenten werden aangevallen, stelt Paul Lucardie in de bundel “Nederlanders en Europa: het referendum over de Europese grondwet” (2005). Officieel mocht het kabinet zich niet met de campagne bemoeien: de regering moest neutraal blijven en kon hooguit oproepen om vooral te gaan stemmen. In de laatste weken van mei veranderde dit onder invloed van peilingen die een overwinning van het nee-kamp voorspelden. Diverse ministers begonnen (op ‘persoonlijke titel’) te benadrukken hoe belangrijk Europa was voor Nederland. Minister Laurens Brinkhorst haalde de krantenkoppen met zijn uitspraak dat ‘het licht zou uitgaan’ bij een Nederlands nee. Door hun dreigende taal wakkerden de voorstanders angst en andere negatieve emoties aan: daarmee leken zij eerder de kloof tussen de burger en Europa te vergroten dan te verkleinen.

 

 Diverse ministers begonnen (op ‘persoonlijke titel’) te benadrukken hoe belangrijk Europa was voor Nederland.

Boemerang

Op 1 juni zei ruim 61 procent van de Nederlandse kiezers ‘nee’ tegen de Europese Grondwet, bij een opkomst van 63 procent. Europa had in Nederland nog nooit zoveel mensen naar de stembus getrokken: met uitzondering van de Tweede Kamerverkiezingen waren de opkomstpercentages dat decennium altijd lager. In dat opzicht was de introductie van het referendum in de Nederlandse politiek geslaagd.

 

Tegelijkertijd bleek ook de ongeschiktheid van het instrument. De Tweede Kamer kon niet én meer naar het volk luisteren én – zoals PvdA, GroenLinks en D66 hoopten – de burger met het referendum als vishengel op het jachtschip van de voortdenderende Europese integratie binnen hengelen. De auteurs van “Nederlanders en Europa” concluderen dat de uitslag de ontevredenheid over de EU toonde die al langer onder de bevolking heerste. Daardoor kon het referendum uitgroeien tot de boemerang die sindsdien zou blijven terugkeren in de discussie over de verhouding tussen Nederland en Europa. Ook het aanstaande referendum over het associatieverdrag met Oekraïne zal eerder de boosheid van de burger over de EU zichtbaar maken dan oplossen.