Verplichte inburgering in Nederland is niet nieuw. Het bestaat al sinds de jaren negentig van de vorige eeuw.^[1] Hoewel de doelstelling hiervan in grote lijnen hetzelfde is gebleven, namelijk het bevorderen van integratie via kennis van de Nederlandse taal en samenleving, is het wettelijk kader veelvuldig veranderd.^[1] Inburgering is dan ook een ingewikkeld en vaak beladen onderwerp dat vanuit veel verschillende perspectieven kan worden benaderd. Desondanks blijft er één gegeven overeind: inburgering moet geen struikelblok zijn, maar een hulpmiddel op weg naar een plek in de samenleving. Daar heeft uiteindelijk iedereen baat bij, met op de eerste plaats de vluchteling zelf.

Dit blijkt echter niet altijd het geval te zijn. ‘Het inburgeringsbeleid gaat op de schop. En dat is hard nodig’, aldus Vluchtelingwerk Nederland.^[2] Vanwege veelvoorkomende frustraties rondom het huidige beleid, zal er vanaf 2020 een nieuw beleid worden doorgevoerd. Veranderingen in het beleid zijn van alle tijden en het blijft hierbij de vraag hoe we tot een goed hulpmiddel kunnen komen voor betere inburgering en participatie. Arbeidsparticipatie kan namelijk een belangrijke rol spelen bij integratie. Het hebben van een baan kan helpen bij het opbouwen van een leven in een nieuwe maatschappij. Belangrijk hierbij zijn economische onafhankelijkheid, plannen voor de toekomst en contact met andere burgers.^[3] Omgekeerd blijkt ook dat inburgering kan bijdragen aan het vinden van een baan. Voor vluchtelingengroepen kunnen veranderingen in het inburgeringsbeleid dus van groot belang zijn.

De mate waarin inburgering bijdraagt aan arbeidsparticipatie is afhankelijk van de positie van de vluchteling. Het gaat hier voornamelijk om de positie op de arbeidsmarkt: is de vluchteling werkloos en op zoek naar een baan of überhaupt niet op zoek naar een baan? Ook blijken kenmerken als geslacht en opleidingsniveau een rol te spelen. Om erachter te komen wat nu precies de invloed is van een inburgeringsdiploma op de arbeidsparticipatie, werden voor dit onderzoek verschillende groepen vluchtelingen geïnterviewd. Aan de hand hiervan kon worden onderzocht of inburgering daadwerkelijk bijdraagt aan de kans om uiteindelijk een baan te vinden. Een deel van de vluchtelingen had al een inburgeringsdiploma, een ander deel was nog bezig of gestopt met het traject en een deel is hier, om uiteenlopende redenen, nooit aan begonnen.

De kern van het inburgeringsbeleid
Het inburgeringsproces is oorspronkelijk bedoeld als hulpmiddel. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de Memorie van Toelichting uit 1996, waarin het hoofddoel van de toenmalige Wet inburgering nieuwkomers is beschreven als:

‘immigranten, die het voornemen hebben zich langdurig in Nederland te vestigen, zo spoedig mogelijk in de gelegenheid te stellen zich zelfstandig een positie in de samenleving te verwerven.’^[4]

De Wet inburgering nieuwkomers zou een oplossing bieden voor het probleem dat veel nieuwkomers over onvoldoende kennis en vaardigheden beschikken, waardoor zij in een achterstandssituatie kunnen raken en daarmee lastig een weg kunnen vinden in de Nederlandse samenleving.^[5] Het inburgeringsbeleid zou drie niveaus van zelfredzaamheid bevorderen: sociale, educatieve en professionele zelfredzaamheid. In het laatste geval gaat het vooral om het kunnen vinden van betaald werk.^[6] Een mooie doelstelling, maar de vele negatieve ervaringen rondom inburgering roepen de vraag op in hoeverre dit proces daadwerkelijk als hulpmiddel dient.

Sinds de invoering van de Wet Inburgering in 2013 werd het inburgeringsbeleid aangepast en de rol van gemeenten geminimaliseerd. Hun eigen cursusaanbod en begeleiding maakten plaats voor een consumentenmarkt, met als bedoeling dat inburgeraars zo zelf hun inburgeringscursussen, en daarmee de aanbieder van deze cursussen, konden kiezen. Daarnaast werd de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding en het halen van het inburgeringsexamen bij de inburgeraar zelf gelegd.^[7] Bij het behalen van het examen binnen drie jaar werd een eventuele lening kwijtgescholden. Werd het examen niet behaald binnen de gestelde tijd, dan moest de lening worden terugbetaald en konden er financiële sancties volgen.^[8] Deze wet gaat uit van het idee van zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid.

Deze combinatie van zelfredzaamheid, verplichting tot resultaat en financiële sancties zorgt voor veel frustratie en negatieve ervaringen rondom inburgering. Zowel letterlijk als figuurlijk betalen vluchtelingen een hoge prijs voor inburgering. ‘Dit werkt niet goed,’ schrijft Tamar de Waal, rechtsfilosoof gepromoveerd op inburgering in de EU, voor de Correspondent. ‘Je kunt moeilijk verwachten van nieuwkomers die hier arriveren met kennis- en taalachterstanden – én trauma’s, als het om vluchtelingen gaat – dat ze als geïnformeerde consumenten op een commerciële taalmarkt de juiste keuzes kunnen maken.’^[9] Sinds de invoering van de nieuwe wet is het slagingspercentage voor het inburgeringsexamen dan ook flink gedaald. Van de eerste groep onder de nieuwe wet is 33% binnen de inburgeringstermijn geslaagd. Dit staat tegenover een slagingspercentage van gemiddeld 78% in de periode 2007-2012.^[10] Daarnaast heeft DUO inmiddels 2.704 boetes uitstaan bij nieuwkomers die te langzaam inburgeren.^[11]

Waar je grammatica leert in de klas, leer je Nederland pas echt kennen door ontmoetingen met Nederlanders en het opdoen van werkervaring.

In 2020 zal een nieuw beleid in de praktijk worden gebracht. Dit betekent onder andere dat gemeenten hun oude rol weer oppakken en opnieuw verantwoordelijk worden voor het regelen van inburgering. Daarnaast wordt het taalniveau aangepast aan het persoonlijk niveau van de inburgeraar naar een zo hoog mogelijk, maar haalbaar niveau.^[11] Ten slotte zal inburgering vanaf 2020 meer in de praktijk plaatsvinden. Want waar je grammatica leert in de klas, leer je Nederland pas echt kennen door ontmoetingen met Nederlanders en het opdoen van werkervaring. Hiervoor komt in het nieuwe beleid meer ruimte.^[11]

‘Werkt’ inburgering?
Wat is nu precies het effect van het behalen van een inburgeringsdiploma op de arbeidsparticipatie van vluchtelingen in Nederland? Uit interviews met Iraanse, Iraakse, Afghaanse en Somalische vluchtelingen komt naar voren dat het niet van belang is of vluchtelingen een inburgeringsdiploma hebben behaald of juist nooit aan het traject zijn begonnen. De kans op een baan vanuit een werkloze positie is hetzelfde. Opvallend genoeg zijn het juist de vluchtelingen zonder diploma, degenen die dus wél met het traject begonnen zijn maar deze niet hebben afgemaakt, die makkelijker aan werk komen. Deze groep heeft zelfs een grotere kans op een baan dan de vluchtelingen die wel een diploma hebben behaald. Dit roept de vraag op of de zwaarwegende resultaatverplichting wel zo effectief is. Voor de groep vluchtelingen die niet tot de beroepsbevolking behoort, wat betekent dat ze geen baan hebben maar hier ook niet naar op zoek zijn, blijkt het echter anders te liggen. Het inburgeringstraject heeft voor hen wel degelijk een positieve invloed op de kans om uiteindelijk aan het werk te gaan. Dit geldt zowel voor vluchtelingen met een inburgeringsdiploma als zonder, mits ze ooit zijn begonnen aan het traject. Het inburgeringstraject kan voor deze groep dus daadwerkelijk van groot belang zijn.

Een belangrijk verschil tussen de groepen is dat het percentage laagopgeleiden en vrouwen hoger is in de groep vluchtelingen die niet bij de beroepsbevolking hoort dan in de groep die op zoek is naar een baan.^[*] Het vrouw zijn wordt door onderzoekers vaker genoemd als een van de hoofdredenen om als vluchteling niet tot de beroepsbevolking te behoren. Veel vrouwen zorgen voor de kinderen en werken in het huishouden. Een geringe beheersing van de Nederlandse taal en traditionele opvattingen over de rol van de vrouw spelen hierbij een belangrijke rol.^[12] Om beter te kunnen begrijpen of en waarom specifieke vluchtelingengroepen meer baat hebben bij inburgering dan anderen, is verdiepend onderzoek op dit gebied nodig, bijvoorbeeld door middel van diepgaande interviews met deze specifieke groepen.

Voor vrouwen en laagopgeleiden lijkt het nieuwe inburgeringsbeleid een positieve ontwikkeling.

Inburgering op maat
De sterke focus van het huidige inburgeringsbeleid op het verplicht behalen van een diploma, met bijbehorende sancties, lijkt dus vooral een struikelblok te vormen voor inburgeraars. Zo komen werkloze vluchtelingen met diploma niet makkelijker aan een baan dan vluchtelingen zonder diploma. Dit is mogelijk te wijten aan de tijd en energie die nodig zijn om een baan te zoeken, terwijl er anderzijds ook tijd en energie moet worden gestoken in het behalen van het inburgeringsdiploma. Voor één groep blijkt inburgering echter wel positief te zijn. Vluchtelingen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt hebben juist baat bij inburgering, en vinden op deze manier vaak wel een betaalde baan. Doordat deze groep vooral bestaat uit vrouwen en laagopgeleiden, kan het inburgeringsbeleid juist voor hen van groot belang zijn voor een betere positie op de arbeidsmarkt. Voor deze groep lijkt het nieuwe inburgeringsbeleid dat in 2020 van start gaat dan ook een positieve ontwikkeling. Een taalcursus naar niveau biedt hen de ruimte om de eerste stappen te zetten in hun inburgeringstraject. Daarnaast zorgt de vernieuwde rol van gemeenten ervoor dat zij niet verdwalen in een ingewikkelde consumentenmarkt met verschillende cursusaanbieders. Het moet echter nog blijken of het vernieuwde inburgeringsbeleid ook een positief effect zal hebben op de arbeidsparticipatie van werkzoekende nieuwkomers.

Redacteur: Stephanie Bosschaert

Pamela Baljet

Pamela Baljet rondde in 2017 haar bachelor Sociologie en Talentprogramma Sociale Wetenschappen af aan de Universiteit van Amsterdam. Tijdens haar opleiding leerde ze met een open blik naar de wereld te kijken en zaken vanuit verschillende perspectieven te benaderen. Hieruit groeide een interesse voor het gedrag en de verhalen van mensen en werd schrijven een favoriet onderdeel van haar studie. Ze wandelt graag door de grote stad om naar de mensen te kijken, een dromer met een vlotte pen.